李海涛 林可楠 ：30年来我国档案服务外包相关政策文本量化研究

档案服务外包是指档案机构将不属于国家法律法规限制范围且非核心的业务剥离，通常以签订合约的方式，有偿委托档案服务企业为其提供服务，常涉及寄存、数字化、咨询等业务。

近年我国档案服务外包行业不断发展，市场规模不断扩大。其中既有机遇也有挑战，挑战如市场信息不对称导致档案服务发包方筛选标准单一，低价中标、服务质量下滑，“劣币驱逐良币”等行业问题。解决问题的关键在于档案主管部门监管举措的落实，其中政策作为政府实现目标制定的行动规范，是档案主管部门开展档案服务外包行业监管的重要工具，配套档案服务外包政策的出台及完善，可为实践中筛选档案服务企业资质、规范行业人员素质、提升服务质量等提供制度保障。
 

研究以1992—2024年为分析周期，收集该时期我国档案服务外包行业发展的相关政策，具体表现为法律、法规、规章、规范性文件等形式。通过政策分析三维框架、政策工具理论，采用政策文本量化分析方法，探讨我国档案服务外包行业相关政策的组织、过程及内容特征，政策发展现状、特点及问题。

为保证采集政策文本全面规范，研究以“档案外包”“档案服务企业”“档案中介服务机构”等为关键词，在各省市档案局（馆）官网、国家档案局档案政策法规库、国家法律法规数据库、北大法宝网开展全文检索。同时参考了《我国档案管理服务外包法规标准建设研究》《档案社会化服务研究》等相关研究论文和著作。

根据《国家档案法规体系方案》，研究筛选政策文本类型包括：1.档案法律、档案行政法规、党内法规，以及军事法规、档案规章等。2.其他规范性政策文件，包含《党政机关公文处理工作条例》所列法定公文类型。经人工筛选，截至2024年10月10日，获取1992年至今现行有效的中央和省（自治区、直辖市），以及4个一线、15个新一线、30个二线城市的政策文本161份。

依据政策分析三维框架，研究不但将政策作为规范性文件开展其内容研究，还着眼于政策文本颁布实施的流程，关注：1.政策形成主体，即政策由谁制定并推行。2.政策形成过程，即政策的制定、推行、取消过程。研究将主体特征和过程特征表述为政策的外部特征，着重分析政策的类型、文种、发布主体、时间、修改与废止等。

政策类型方面，无论中央还是地方政策文件，规范性文件都是主要的政策文本，地方各省市人大相关的法规也涉及档案服务外包相关内容。可见各级机关对“档案服务外包”的重视在政策文本上主要通过规范性文件体现，层级较高的法规性文件较少。

文种类型方面，我国档案服务外包政策包含条例、办法、规定、通知、意见、决定等文种。现有的政策制发及颁布所选文种从侧面反映了档案服务外包相关政策制发机关的职权范围、制发目的，以及发文与受文机关的组织关系。

发布主体方面，相关政策的发布主体涵盖各级人大、政府机关、档案主管部门，以及行业其他参与主体。档案主管部门是相关政策的发布主体，其中以省级档案主管部门居多。当涉及其他行业档案时，相关部门也被纳入政策发文主体，与档案主管部门联合发布。各级人民代表大会相关法律法规均以单独形式发布。党委，如省（市）委相关政策多与政府联合发文，内容具有领导性与纲领性。

发布时间方面，国家“八五”至“十四五”期间（1991—2024年）的相关政策发布情况如图1所示。20世纪90年代，我国已有少量法规涉及档案服务外包领域。“九五”到“十一五”期间，政策发布数量平稳。“十二五”期间，特别是2014年，相关政策数量明显增加。2016年延续了“十二五”发展势头，单年就有26份相关政策文件出台。2017—2024年，相关政策文件数量有所回落。

修改与废止方面，档案服务外包政策的修改与废止主要体现在：1.档案服务外包从业机构名称上。2.从业企业及人员资质审核与认定上。

图1 “八五”至“十四五”期间我国档案服务外包相关政策发布数量情况

研究还从政策内容特征视角，探讨了30年来我国档案服务外包政策发展的阶段性重点及演进趋势。内容分析借助Nvivo 12质性分析软件，对161份政策文本开展了文本编码分析。分析框架构建见图2，X维度为政策工具类型，Y维度为档案服务外包政策主题。

经过编码和归类，共梳理出619个政策编码，形成X-Y维度频数统计表，见表1。统计可知，政策文本在X维度上，供给型工具运用有限；环境型政策工具应用为主；需求型政策工具应用总体偏少。在Y维度上，“鼓励支持”性政策内容居多；“原则及规范要求”是政策制发的焦点；“监督与惩处”是政策关注重点；“风险防控”也是政策关注重点；“服务能力提升”政策内容整体关注度不足。

图2 我国档案服务外包政策内容分析二维框架

表1 我国档案服务外包政策X-Y维度分布统计表

基于上述政策三维特征分析，研究提出了四点相关政策完善建议。

1.以“规范服务发承包方行为”为重点，加强问题导向的相关政策部署。建议围绕行业关注的焦点问题制发系统性政策；加强档案整理、寄存及数字化外包业务开展中档案实体及数据安全保护的政策举措。

2.以“维护档案服务外包行业秩序”为遵循，完善全过程监管政策。建议完善环境型“行业监管”政策，构建多主体全过程协同监管格局；强化“监督与惩处”政策，细化行政处罚情形、措施以及违法主体的责任。

3.以“提高企业服务能力”为基础，完善“提升企业服务能力”政策。建议配以“投入＋激励”的政策，为企业提供人才、技术、信息等基础资源支持，使用需求型政策工具实现行业服务供需双方共赢。

4.以“推动档案服务行业健康发展”为目标，综合、科学运用各类政策工具。应优化各类政策工具配置结构，形成搭配合理、实施有效的政策工具体系。如提高供给型和需求型政策工具的使用比例，并在服务中根据实际调整政策配置。

本文原载于《档案学研究》2025年第1期(2025年2月)，文章转载已获作者同意。